CIUDAD DE MÉXICO, 29 de mayo (AlmomentoMX).- María Amparo Cesar directora de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad y Luis Carlos Ugalde, director general de Integralia Consultores, presentarán este día un estudio que aborda el principal problema de la democracia electoral mexicana: el exceso de dinero ilegal, tanto público como privado, que fluye a las campañas para ganar elecciones y comprar beneficios futuros, como acceso a contratos de obra pública, permisos especiales, compra de impunidad y acceso a regulación favorable para hacer negocios.
Dinero Bajo la Mesa: Financiamiento y Gasto Ilegal de Campañas políticas en México, es un estudio coordinado por María Amparo Casar, y Luis Carlos Ugalde, con el apoyo de investigación de Ximena Mata Zenteno y Leonardo Núñez González. basado en literatura académica, el análisis de fuentes oficiales, investigaciones periodísticas y más de 60 entrevistas a profundidad a una multiplicidad de actores involucrados en las dinámicas electorales: operadores políticos, candidatos, gobernadores, estrategas de campaña, asesores, empresarios, funcionarios públicos, directores de medios y periodistas.
Detectar el dinero ilegal que entra a las campañas es una tarea muy compleja en cualquier parte del mundo. Lo es más en uno como el nuestro, en el que el sistema de justicia carece de las capacidades de investigación necesarias y de la voluntad política para hacerlo.
¿Cómo entra el dinero ilegal a las campañas políticas?
Hay tres mecanismos ilegales de fondeo de campañas: desvío de recursos públicos, contribuciones ilegales de particulares y financiamiento del crimen organizado. Como una inversión cualquiera, quien arriesga su dinero lo hace por la expectativa de un rendimiento futuro. El gobernante o servidor público lo hace para apoyar al candidato de su partido (en ocasiones de otros partidos) para garantizar “inmunidad” o para construir redes de apoyo político que le ayuden a proseguir su carrera política. El empresario o contratista lo hace para obtener acceso al nuevo gobierno en la forma de contratos, permisos o regulación favorable. Y el crimen organizado para proteger su negocio, sea en la forma de rutas de trasiego de droga, protección policial o para infiltrarse en el gobierno y apoderarse de plazas de venta. El estudio sólo aborda las dos primeras formas de fondeo ilegal.
El desvío de recursos públicos para fondear campañas tiene varias formas de materializarse. Entre las más comunes se encuentran la recaudación en efectivo en los tres órdenes de gobierno que no se reporta a las tesorerías: por ejemplo, el pago de impuestos en efectivo o la venta de boletos para espectáculos públicos realizados en inmuebles propiedad del gobierno. Otra modalidad es el uso de facturas apócrifas para comprobar gastos en bienes o servicios que nunca se recibieron y hacer líquido dinero del presupuesto para canalizarlo a campañas. También son frecuentes la adjudicación directa y subcontratación forzosa de obra pública y bienes y servicios, así como los sobrecostos asociados a ellas.
Una más son los descuentos de nómina, mediante los cuales se les retiene a los empleados del gobierno parte de su sueldo para ser enviado a un partido político. Finalmente, están la utilización de programas sociales con fines electorales; la recaudación de pagos ilegales por permisos de construcción y ambulantaje; y los arreglos con medios de comunicación para el uso de publicidad gubernamental en apoyo a campañas electorales.
El desvío de recursos públicos es una práctica habitual y recurrente: la revisión de las Cuentas Públicas de 2012 a 2016 revela que hay 243 mil millones de pesos sin comprobar. Aunque no se conoce con precisión el destino final del total de esos recursos, una parte de ellos pudieron fluir para el enriquecimiento ilícito y otra para fines políticos.
El financiamiento privado ilegal que entra a las campañas es, probablemente, aún más difícil de identificar, comprobar y fiscalizar. Esta forma de fondeo generalmente implica, como en el caso del desvío de recursos públicos, la utilización de dinero en efectivo imposible de rastrear. Además de dañar la equidad en la contienda, el financiamiento privado ilegal conlleva la comisión de otros delitos, como peculado, lavado de dinero, defraudación y evasión fiscal, simulación de operaciones mediante empresas fantasma o fachada, entre otros. Por ejemplo, un empresario que desea financiar campañas electorales simula la compra de bienes utilizando empresas “fachada”, obtiene un comprobante de gasto legalmente válido –aunque la compra/venta no se hubiera realizado–, deduce impuestos y finalmente destina esos recursos para apoyar a un candidato.
Existen industrias que, por su giro, pueden donar productos a campañas con la expectativa de luego vender sus servicios a futuros gobiernos. Por ejemplo, la industria textil puede financiar campañas en especie dando playeras y gorras a precio descontado o simulando la compra-venta con la expectativa de que el ganador le otorgue en el futuro contratos de uniformes; la industria alimenticia puede proveer despensas esperando la concesión de comedores hospitalarios o desayunos escolares; o la industria de arrendamiento de autos o equipo de cómputo, facilitando sus bienes a las campañas a cambio de la contratación de sus servicios en el siguiente gobierno.
¿De qué tamaño es el problema?
La cuantificación puntual y precisa de cuánto dinero ilegal se mueve por debajo de la mesa es difícil de calcular. El reporte toma como unidad de análisis las campañas de gobernador, pero este ejercicio puede extrapolarse con los matices necesarios: hacia abajo, para campañas de diputados locales o alcaldes, o hacia arriba, para campañas presidenciales. En aproximaciones conservadoras, se estima que, en promedio, ¡por cada peso que un candidato a gobernador declara y que la autoridad observa, hay 15 pesos más que se mueven en la oscuridad!
Otra manera de enfocar el problema es medir el gasto real ejercido respecto al tope legal permitido para campañas de gobernador. Una campaña promedio para gobernador puede costar hasta 10 veces más que el tope legal. El tope legal promedio de campañas de gobernador de las últimas elecciones en las 32 entidades del país antes de 2018 fue de 46.8 millones de pesos constantes, con variaciones que van desde 4.8 millones en el caso de Quintana Roo hasta 299 millones en el caso del Estado de México. Eso significaría que el promedio de gasto real ejercido de una campaña exitosa de gobernador puede rondar los 460 millones, con variaciones hacia arriba o hacia abajo dependiendo de la entidad.
Otra forma indirecta de calcular el tamaño del problema es a través de las mediciones de la liquidez de la economía mexicana. Aunque puede haber un sinnúmero de razones que expliquen las variaciones en el flujo de efectivo en poder de la población (M1), estudios del Banco de México muestran que en los años con elecciones existe un aumento inexplicable por razones económicas en el uso de efectivo en el país.
¿En qué se gasta el dinero ilegal de una campaña política?
Hay varios usos del dinero ilegal que fluye a las campañas políticas, entre los cuales el principal es el clientelismo electoral. Entre ellos la promoción y compra del voto durante las campañas y los gastos del llamado “Día D” (la jornada electoral), cuando se erogan cantidades inmensas de dinero para movilizar votantes, inhibir el voto y hacer la operación en tierra con representantes de casilla.
Según estimaciones hechas para el reporte, la operación de clientelismo para una campaña de gobernador en un estado de tamaño mediano cuesta 290 millones de pesos.
El trabajo también analiza el dinero que se destina de forma ilegal para pagar cobertura informativa y de manera tangencial se señalan gastos en estrategas de campaña, consultores y encuestadores. El pago desde la política a los medios, dada su condición de ilegalidad, también se maneja por debajo de la mesa. Puede hacerse de varias maneras: utilizando el rubro de comunicación social de los gobiernos; mediante pagos de empresas privadas a medios para favorecer a un candidato; o mediante el pago directo del partido o candidato al medio en cuestión, ya sea en efectivo o empleando sofisticados esquemas de triangulación. A pesar de los spots “gratuitos” para todos los partidos, los incentivos para contratar espacios en medios no han disminuido. Además de utilizarse para promover ideas y propuestas, a través de la venta de “paquetes” estos espacios se usan para no dar cobertura negativa, para “golpear” o para beneficiar a los candidatos.
¿Qué fue primero, el huevo o la gallina?
¿El financiamiento ilegal de campañas responde a los requerimientos reales de gastos para ganar o el exceso de dinero para fondear campañas ha encarecido a la industria? Ciertamente, la mayor competencia entre partidos ha alentado la competitividad y ello significa que ganar elecciones requiere la fórmula para estimar la bolsa de financiamiento de partidos políticos carece de racionalidad: se estima al multiplicar el 65% de la Unidad de Medida y Actualización (UMA) por el número de inscritos en el padrón electoral. ¿Por qué 65% y no 30 o 40%?
Por otra parte, los topes de gastos establecidos por la ley son demasiado bajos, contrastados con el gasto real y en el ámbito estatal hay un sinnúmero de fórmulas y criterios que reflejan la falta de un estándar útil para establecer un piso parejo de competencia. En consecuencia, los topes son como una promesa de buen comportamiento que nadie observa.
Asimismo, las reglas del financiamiento privado están desconectadas de un sistema que busque transparentar y legalizar el fondeo de particulares. Los límites a las donaciones privadas son bajos en comparación con las donaciones que estimamos en este reporte, por lo que se generan fuertes incentivos para ocultarlos.
Finalmente, el dinero ilegal en las campañas en México también es resultado de una cultura de ilegalidad que permea a todo el sistema, la casi asegurada impunidad, el que todos tienen “cola que les pisen”, el clientelismo, el exceso de uso de dinero en efectivo, un sistema de fiscalización imperfecto, la disposición de los privados a quebrantar la ley y hasta la pobreza que hace de una buena parte de los votantes presa de los líderes que controlan el acceso a ciertos bienes y servicios.
Por todo lo anterior, el sistema de financiamiento público de partidos, generoso como es, ha fracasado para blindar a los partidos de intereses externos. Para las elecciones de 2018 los partidos y candidatos recibirán 11 mil 844 millones de pesos (6 mil 331 millones del INE y 5 mil 513 de los organismos locales) pero el costo real de las campañas será varias veces esa cantidad. El año 2018 será el año de las elecciones más caras y con mayor fondeo ilegal en la historia de México. Dejarán una secuela de corrupción por varios años: la de contratos y permisos que serán usados para pagar a los donadores ilegales de hoy.
La fiscalización
La fiscalización de las campañas políticas es uno de los medios para sancionar el financiamiento ilegal y los gastos por encima de los topes legales. México cuenta con uno de los sistemas más complejos en el mundo en la materia, pero es insuficiente para combatir el enorme problema del fondeo ilegal de campañas.
El primer problema radica en que el proceso de fiscalización se detona a partir de los informes de gasto que los propios entes fiscalizados presentan ante el INE. Aunque la autoridad cuenta con mecanismos independientes para auditar gastos con frecuencia carece de la infraestructura y de la inteligencia financiera para detectar el flujo total de recursos en efectivo que fluyen a las campañas y los gastos que se realizan.
No obstante, la fiscalización ha dado algunos resultados parciales que ayudan a mostrar que los partidos y las campañas subestiman el registro de sus gastos reales. En 2017, por ejemplo, el INE detectó 276 millones de pesos ejercidos, pero no reportados, esto es, 26.5%. Sin embargo, el problema es mayor que los datos que ofrece el INE, debido a que muchos gastos son en efectivo e incluso erogados por terceras personas.
Buena parte de lo que el INE detecta son gastos observables: un espectacular no reportado, una barda pintada sin ser declarada, anuncios en Facebook o renta de mobiliario para algún mitin a cielo abierto o el pago no reportado de representantes de casilla. Pero hay otros que no son visibles como el gasto en efectivo o, con frecuencia, en especie. En las elecciones de gobernador de 2017 se descubrieron 276 millones de gastos no reportados, pero solo 31 millones de ingresos no reportados. Es decir, 244 millones se gastaron sin saber de dónde vinieron.
Que los partidos subreportan sus gastos se refleja en el hecho de que en las 15 elecciones de gobernador ocurridas en 2016 y 2017, los informes de los candidatos dicen que sólo gastaron 32.8% del tope de gastos permitidos. La información disponible sugiere que los reportes de gasto son inverosímiles y que los procesos de fiscalización insuficientes para cubrir el dinero que efectivamente fluye en las campañas: el dinero debajo de la mesa.
La eficacia de la fiscalización debe ser evaluada con base en su poder disuasivo: que los castigos desincentiven el mal comportamiento futuro. Sin embargo, las sanciones a los partidos entre 1999 y 2017 representan una fracción minúscula del dinero público que reciben. Cada año las sanciones equivalen, en promedio, a sólo 3.6% del dinero público recibido. Así, las multas son como un peaje que los partidos están dispuestos a integrar a sus funciones de costos y riesgos con tal de ganar elecciones. Infringir la ley es una acción racional porque constituye simplemente un costo marginal de sus estrategias de campaña que no afecta significativamente el flujos de sus recursos.
AM.MX/fm
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